论文提要：对具体行政行为的行政程序，无论是遵循程序的行政机关还是进行司法审查的法院都把较多的注意力投入在“外部程序”——行政程序中直接关系相对人程序权利——的部分之中，而对一般程序中不直接与相对人发生关联即归类为“内部程序”的部分未予以相应的重视。然而，行政行为中的内部程序必然会对行政行为产生影响,所不同的是内部行政程序对行政行为的影响与外部行政程序相比具有非正式性、间接性和隐蔽性。然而,对行政行为内部程序的研究在理论界和司法务实中一直是个空白。司法实践中，因行政机关违反事先告知、听取申辩等要求而认定行政行为“违反法定程序”并被法院依法撤销的案例已数不胜数，但如果涉及到内部行政程序，法院的态度则保守得多。本人通过对具体行政行为的内部程序的分析，指出其对行政相对人同样会对造成重大影响，从而有必要对内部行政程序进行司法审查。
关键词：行政行为内部程序司法审查
行政程序是行政执法过程中应当遵循的最基本的要求。在我国，行政程序在实践中被分为两类，用来规范行政行政机关与行政相对人之间程序权利义务关系的一般被视为外部行政程序，而内部程序一般是用来规范行政机关内部的运转。内部行政程序虽然不直接和行政相对人发生关系，但在某些方面其对相对人的权利义务同样产生重要的影响，而在行政法学理论界及实务界都该问题的研究基本上处于空白，因此，本人作者对内部行政程序及其司法审查做一初步探讨。
一、行政行为内部程序的概念及内涵
有一个寓言很形象的体现出程序的价值。两个小孩分苹果，都怕吃亏，都想要大的一份，争议似乎在所难免，但是聪明的妈妈有办法，她只跟孩子们说了一句话：切苹果的人后挑。结果两个孩子都拿到了自己满意的一份。对于公民权利的保障，行政程序的重要性甚至要超过行政实体行为。行政行为的运转，其实是行政机关与行政相对人共同作用的结果，通过行政机关一系列的程序，最终在行政机关与相对人之间达成和谐。具体而言,行政机关与相对人之间的关系过程存在于两种法律关系形式之中,第一种即是我们通常所讲的外部关系,这一关系形式在行政法学界和行政法治实践中是得到重视的,但这只是行政法运作中的关系之一,我们把处理这一部分关系的行政程序规则叫做外部行政程序,即通常意义上行政程序法所讲的程序。第二种关系则是内部关系,任何行政主体的行政行为都是一个机制化的东西,它只是一系列复杂的行政步骤的一个环节。这便决定了行政法运作中结果虽然由相对人作为承受对象,但行为过程一部分存在于内部关系之中,对于调整内部关系的规则我们就称之为行政行为的内部程序。因此,行政行为内部程序是指在在行政执法中调控行政系统内部诸关系并通过这种调控作出行政行为的程序规则。其具有下列法律属性:
（一）行政行为的内部程序产生于行政执法。行政机构体系是一个庞大的组织系统,在这个组织系统中存在着不同的机构层系和不同的主体类型。不同层系的机构、不同类型的主体都必须通过一定的方式连结起来才能做出有效的行政行为。内部程序是一个领域非常广延的规则体系,在行政系统的日常运作中其是普遍存在的，行政行为中的内部程序是内部程序的一部分。行政主体的执法过程表现为行政主体将行政实体法规范的规定运用到具体的行政过程中,在这一过程中涉及到的权利义务主体是行政相对人，对此范畴行为进行调控的相关内部的行为准则就是行政行为的内部程序。因此，对于内部关系的处理是需要程序的,而行政执法也是需要程序的,这种内部的运作程序和行政执法的结合便是行政行为的内部程序。
（二）行政行为的内部程序指向对象为行政相对人的权利义务。不同的程序规则所含的权利义务标的有所不同，行政行为的内部程序的指向对象是行政相对人的权利与义务,而不是行政主体的权利与义务。当一个行政执法行为在设定权利与义务时,其可能在行政系统内部经过诸如讨论、批准、备案等内部程序环节,但该程序的标的物始终只有一个,即承受行政行为的行政相对人的权利义务。这就决定了行政行为的内部程序虽具有内部运作的外形,但却是一个能对外产生法律效果的行为，也即具有外部效力。
（三）行政行为的内部程序在形式上是行政主体内部的关系。行政程序的法律运作与行政实体规则的法律运作一样都存在于一定的关系形式之中,正是不同主体之间的关系使程序规则有了实际的物质内涵。行政行为的内部程序其标的虽然是行政相对人的权利与义务,但该程序的关系形式仍然是行政主体之间的关系,是行政系统中不同层级的行政机关之间的关系,这是行政行为内部程序与外部程序的最大区别。例如,当直接行使行政执法权的行政主体作出某一决定时,该决定依某种内部程序还不能直接发生法律效力,还需要经上级机关批准以后才可能生效，此时这一行政执法行为在行政系统内部运作时所涉及的关系已经不是行政主体与行政相对人的关系了,而是作出行政执法决定的机关与其他机关之间的关系。
（四）行政行为的内部程序是行政程序的特殊形态。行政程序在行政法中是十分重要的,其是宪政制度在行政法治中的体现。行政程序有它自己独特的内涵,包括行政公开制度、听证制度、期限制度、工作交接制度等都是行政程序的基本内容。行政行为的内部程序在一般意义上不在行政程序法的调控之中,它似乎更多地被规定在行政组织法或者公务员法之中,然而，行政行为的内部程序一旦与行政执法相关,其就成了行政程序法的组成部分,而不是政府组织规则的组成部分,它是一种非常特殊的行政程序形态,这种特殊性主要表现在其权利义务的客体与其权利义务关系形式的相对分割上,即行政行为的内部程序的权利义务客体是行政相对人的权利义务,而关系形式则是内部行政关系,尽管这种形态比较特殊,但无论如何其都应归于行政程序的范畴之中。
二、行政行为内部程序的主要表现形式
由于缺乏明确的法律依据,行政行为内部程序的表现形式非常复杂,其在实践中的行为方式也是多种多样。笔者通过观察中国当前的立法和司法实践，对目前我国行政行为内部程序的主要形态作如下概括：
（一）政府会议决议。政府会议决议指的是政府召集有关行政部门就重要事项明确各自的职责和分工，并由各部门分头落实的决议，通常体现为会议纪要的形式。会议决议，其目标需要借助各有关部门的处理决定和事实行为才能实现，实际上与过程行为同样是行政行为之前的一个准备过程，所不同的知识过程行为是对外作出的通知，而会议纪要完全是一个内部行为，如果按照行政成熟性原理，会议纪要是不可诉的。但从实践中来看，有些会议纪要不需要借助其他行政行为直接对外生效，比如，行政机关已经作出的行政许可决定在未送达申请人之前，政府会议作出决议，否定了行政许可决定。如果坚持排除会议纪要的可诉性，则当事人就无法获得司法救济。
（二）上级机关的批准。上级机关的批准指的是上级行政机关就下级行政机关拟作出的具体行政行为，在对上报材料进行审查后对下级行政机关作出的同意或者不同意的意思表示。行政机关在做出重大决定前，往往会事先请示上级机关，取得后者的同意或者支持。一般情况下，这属于纯粹的内部程序，法律不做规定，法院也不予审查。《行政诉讼法若干解释》第19条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”该规定是关于适格被告的规定，被告实际上与被诉行政行为是联系在一起的。
（三）行政系统内部命令。内部命令是行政系统中上下级行政主体之间的一种非常重要的连结方式,这在《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中都得到了充分体现。内部命令指的是上级行政机关要求下级行政机关作出或者不得作出某种行为的命令。比如要求行政机关启动对某一事件的调查和处理程序、提供某种统计数据等，内部命令通常只在上下级行政机关之间产生内部法律效力，而没有外部法律效果。但是有些情况下命令的内容非常具体，通过直接作出处分，对相对人或者利害关系人的利益产生重大影响。
（四）行政机关负责人集体讨论。行政机关负责人集体讨论决定是民主集中制的体现，它一方面可以充分集思广益，另一方面也有助于行政行为的内部公开和监督，防止独断专横。行政机关的重大决策应当经过集体讨论决定，这已在我国多部法律文件得到了充分体现，其中《中华人民共和国行政处罚法》第38条第2款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”通常情况下，行政机关负责人应当开会讨论，并作出决定。但是，决定的作出通常不是由与会人员投票表决。行政机关首长在听取讨论意见后，可以根据自己的判断作出决定，法律所要求的仅仅是集体讨论。[1]
（五）行政机关负责人的批准。在中国的行政体制中，行政机关负责人通常指该行政机关的首长，以及分管相应工作的副职领导人。行政决定由行政机关负责人或者主要负责人审批，意味着由其最后决定并承担直接责任。如《中华人民共和国行政处罚法》第38条第1款规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定”。由行政机关负责人批准，是行政首长负责制的体现之一，有助于防止个别行政人员的喜好偏见、悠意妄为，确保行政决定的中立、审慎。
三、行政行为内部程序的司法审查
行政行为的内部程序是行政过程不可缺少的必要环节。一个行政行为的作出可以没有相对人的参与，但不可能没有内部的运作。行政行为内部程序的运作是在行政系统内部进行的，这也许造成一种错觉以为内部程序与行政相对人的权益关联性并不强。但是,在行政管理实践中情况并并非如此。行政行为的内部程序最终指向仍与行政相对人的权利义务戚戚相关。特别是对行政相对人施加义务或是造成不利影响的行政决定，行政相对人就有可能对通过该内部程序而实施的具体行政行为行使救济权利。在当前行政执法实践中，行政主体在内部程序中侵犯相对人权益的情况仍属于比较普遍的现象，因此，从保护公民合法权益以及监督行政机关依法行政出发，对于行政行为内部程序有必要给行政相对人诉讼上的救济权利。
“司法审查”一词源于英美法系,但随着两大法系的互相渗透与融合,司法审查也逐渐成为大陆法系中的一个常用名词,指的是当公民的个人利益或社会的公共利益受到或可能受到公共机构的侵害时,由法院根据公民的申请,对公共机构做出裁决或行为的合法性进行审查,并根据审查结果向公民提供相应救济的一种司法救济制度。我国的行政诉讼法起步相对较晚,在我国行政诉讼法的发展过程中,主要考虑的是因外部的具体行政行为对相对人合法权益的侵害而设定法律上的保障，对行政行为内部程序的审查几乎没有，即便是有，也很少以违反法定程序为由撤销具体行政行为，这与当前国情是不相适应的,实践中也有部分法院在司法审判中因行政行为的内部程序违法而判决行政机关败诉，但做法却不尽相同，对行政行为内部程序进行司法审查的标准也未能统一。“无规矩不成方圆”，一个正确适当的标准对于一项制度来说是至关重要的,直接影响到该项制度的贯彻和落实情况。笔者认为，对于关于对行政行为内部程序进行司法审查应掌握以下标准：
一是考察行政行为内部程序是否具有外部化的效果。由于行政行为内部程序种类繁多内部行政行为，有些只是在行政管理范围内发生作用并不产生外部效果，而有些内部程序则具有明显的保护行政相对人的目的，违反这些内部程序就如同违反行政外部程序一样，有可能对行政相对人的权益造成侵害，从而产生外部化的效果，此时就有必要对内部程序进行司法审查。二是坚持低强度的司法审查模式。低强度的司法审查模式要求法院秉承司法不干涉行政的原则，避免以司法代替行政。虽然司法权的介入可以抑制行政权的过度膨胀,但若司法权过度干预行政权则会影响到行政机关管理权的行使,从而导致行政运作效率低下等不良后果,尤其对于行政机关的内部程序方面的事项更不宜进行过多的司法干预,否则将导致行政机关内部管理很难进行下去,严重的将有可能造成行政机构运行的瘫痪。三是考察行政行为内部程序是否是主要程序。在对行政行为的内部程序进行司法审查的过程中，应当判断法律赋予该程序以什么效力，一个程序如果影响行政行为的主要内容或者效力就是主要程序，否则就是次要程序。而在多数情况下，法律对程序的主次并没有作出明确的规定，这就需要我们结合法律的上下文，通过法律解释方法的运用来确定。
基于以上分析，笔者对于当前我国实践中存在的几种主要的行政行为内部程序的形态的司法审查进行分别阐述。
一是关于会议决议。虽然会议决议形式上是行政系统内部的程序内部行政行为，但某些会议决议却直接对当事人的权益产生利害关系，其行为性质具有最终性。根据行政成熟性理论，判断是否是最终的行为，要看行政行为的程序是否达到了司法复审不会打断行政裁决的正常程序的阶段，也就是说，要看行政救济是否已经终结，还要看权利与义务是否已经确定，或者说从行政行为中是否会产生法律效果。[2]会议纪要这样的内部行政行为如果具有直接设定、变更或者消灭影响当事人的权利义务的效果，也就是直接对外产生了法律效果，则视同具体行政行为，应当承认其可诉性。多年来，全国各地法院已经受理了大量的起诉会议纪要的案件。如马应堂诉宁夏回族自治区人力资源和社会保障厅、宁夏回族自治区教育厅、宁夏回族自治区同心县人民政府会议纪要一案。[3]
二是上级机关批准行为。批准行为虽然是上级行政机关对下级行政机关作出的行为，但经常会发生外部化，最典型的就是法律规定下级行政机关作出具体行政行为须经上级行政机关批准的情形。由于法律上把上级的批准规定为作出具体行政行为的必经程序，该行为就有了影响相对人或者利害关系人合法权益的可能。而上级行政机关根据授权作出的批准行为如果为相对人或者利害关系人所知晓，实际上就产生了外化效果。这一观点已在司法政策上体现出来。最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第4条规定，行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告。该规定虽然是为许可案件审理设定，但其精神同样可以适用于具体类似情形的行政行为。如在“车凤英不服徐州市郊区规划管理处颁发建筑工程规划许可证案”中，一审法院认为被告徐州市郊区规划管理处未按照规划局授权委托书中关于“必须报经市局审定同意后核发”的规定，因此认定具体行政行为因越权而无效。[4]
三是关于上级机关的命令、指示等行为。由于众所周知的原因，上级指示和命令对下级行政机关行政行为的影响非常大，甚至超过法律法规。下级行政机关遇到难以处理的问题时经常习惯性地向上级请示，上级机关及其领导也时常对下级机关做指示或命令，有时是书面的，有时甚至只是口头的如电话指示等。其直接作用对象虽然是内部人，但其最终作用对象则并不全是内部人。有些情况下命令的内容非常具体，直接对相对人或者利害关系人的利益作出处分，而该指示一旦对相对人的权益实际产生重大不利影响，便产生了可诉的问题。虽然法律及司法解释对此没有明确规定，但在审判实践中已有相关案例，甚至包括起诉上级行政机关领导对下级机关的口头命令的案件，如被姜明安教授称为“内部行政行为诉讼典型案例”的建明食品公司诉泗洪县政府检疫行政命令纠纷案。[5]
四是关于集体讨论。行政机关作出的行政行为应当经过集体讨论却没有进行集体讨论，是行政决定程序中的一个严重瑕疵，可能被法院作为撤销行政决定的直接理由。如在黄某诉温州市食品药品监督管理局行政处罚案中，由于被告对原告作出了没收6万多元的药品、3万多元的违法所得、并处罚款19.5万元的行政处罚，法院经审理认为，该行政处罚对作为责任人的黄某属于较重的处罚，应当根据《行政处罚法》第38条第2款的规定，由被告机关负责人进行集体讨论，但被告不能证明该处罚决定是经过集体讨论后做出的，遂判决撤销被告作出的处罚决定。[6]
五是关于行政负责人批准。在行政执法过程中，行政负责人的批准更多的承担的是一种审查责任，设立行政负责人批准的目的，主要是考虑到采用程序分立和职能分离的程序设计更有利于对相对人权益的保护。行政执法人员的“调查”与行政负责人的“决定”在程序和职能上的分离，其本质是一种通过机关内部的功能分化和相互制约，促进行政行为更为审慎和公正的程序保障机制。因此，这种程序和职能的分离是否得到实现，也应当属于法院司法审查的范围，疏于遵循法律相关规定的，仍应被认定为程序违法。如漯河市龙和汽车运输有限公司诉商丘市梁园区运输管理局交通运输行政处罚及赔偿案，被告认定原告擅自改装已取得车辆营运证的车辆，遂报本单位负责人审查，该单位负责人批准，对原告罚款2万元。但在对原告作出的处罚决定书中罚款的数额为5000元。法院经审理认为，行政机关首长决定的内容与对相对人作出的处罚内容相一致等，应当成为司法审查的内容，本案处罚文书中处罚数额与行政首长作出的决定的不一致，应被视为“违反法定程序”。后经法院协调，被告改变了具体行政行为，退还了原告5000元，原告撤回起诉。[7]
[1].何海波：《内部行政程序的法律规制》，载《交大法学》2012年第1期，第36页。
[2]. [美]纳德·施瓦茨著，徐炳译：《行政法》，群众出版社1986年版，第478-479页。
[3].最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判案例》第4卷（2012年12月出版），第17-20页。
[4].祝铭山编著：《城市规划行政诉讼-典型案例与法律适用》，中国法制出版社2004年版，第160-166页。
[5].参加黄绍鹏：《建明食品有限责任公司诉泗洪县人民政府电话指示案》，载最高人民法院应用法学研究所编：《人民法院案例选》，2007（3）
[6].黄云峰：《药商状告市药监局“未经集体讨论”判令撤销处罚》，载，于2014年5月15日访问。
[7].姜伟：《行政机关行政处罚内部程序应受司法审查》，载 detail.php?id=6794，于2013年5月16日访问。
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